КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РЕСПУБЛИКИ ДАГЕСТАН

ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 6 ноября 2013 г. № 3-П

ПО ДЕЛУ О ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ ПУНКТА 1 СТАТЬИ 3
ЗАКОНА РЕСПУБЛИКИ ДАГЕСТАН ОТ 30 ДЕКАБРЯ 2004 ГОДА № 64
"О МЕРАХ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ ПО ОПЛАТЕ ЖИЛЫХ
ПОМЕЩЕНИЙ И КОММУНАЛЬНЫХ УСЛУГ ОТДЕЛЬНЫМ КАТЕГОРИЯМ
ГРАЖДАН В СЕЛЬСКОЙ МЕСТНОСТИ И ПОСЕЛКАХ ГОРОДСКОГО ТИПА"
И АБЗАЦА ВТОРОГО ПУНКТА 15 ПОРЯДКА ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ
ЕЖЕМЕСЯЧНОЙ ДЕНЕЖНОЙ ВЫПЛАТЫ ПО ОПЛАТЕ ЖИЛОГО ПОМЕЩЕНИЯ
И КОММУНАЛЬНЫХ УСЛУГ ОТДЕЛЬНЫМ КАТЕГОРИЯМ ГРАЖДАН
В РЕСПУБЛИКЕ ДАГЕСТАН, УТВЕРЖДЕННОГО ПОСТАНОВЛЕНИЕМ
ПРАВИТЕЛЬСТВА РЕСПУБЛИКИ ДАГЕСТАН ОТ 28 ЯНВАРЯ 2011 ГОДА
№ 20, В СВЯЗИ С ЖАЛОБОЙ ГРАЖДАНКИ М.И.МУРТУЗАЛИЕВОЙ

Конституционный суд Республики Дагестан в составе Председателя М.Х.Халитова, судей Р.М.Акутаева, М.Ш.Кадимовой, Н.Х.Алиева, Х.У.Рустамова, с участием гражданки М.И.Муртузалиевой, обратившейся в Конституционный суд Республики Дагестан с жалобой, полномочного представителя Президента Республики Дагестан в Конституционном суде Республики Дагестан А.А.Халилова, представителя Народного Собрания Республики Дагестан Г.А.Алиевой, полномочного представителя Правительства Республики Дагестан в Конституционном суде Республики Дагестан С.Г.Мурадова, руководствуясь статьей 93 (часть 3) Конституции Республики Дагестан, пунктом 1 части первой и частями второй и пятой статьи 3, частями первой, второй и третьей статьи 27, статьями 34 и 65, частями первой и второй статьи 66, статьями 87, 88 и 91 Закона Республики Дагестан "О Конституционном суде Республики Дагестан" рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности пункта 1 статьи 3 Закона Республики Дагестан от 30 декабря 2004 года № 64 "О мерах социальной поддержки по оплате жилых помещений и коммунальных услуг отдельным категориям граждан в сельской местности и поселках городского типа" и абзаца второго пункта 15 Порядка осуществления ежемесячной денежной выплаты по оплате жилого помещения и коммунальных услуг отдельным категориям граждан в Республике Дагестан, утвержденного постановлением Правительства Республики Дагестан от 28 января 2011 года № 20, в той мере, в какой не предусматривается сохранение мер социальной поддержки педагогам-пенсионерам, проработавшим в образовательных учреждениях сельской местности не менее 10 лет, в случае их переезда на постоянное место жительство в город.
Поводом к рассмотрению дела явилась жалоба гражданки М.И.Муртузалиевой на нарушение ее конституционных прав и свобод оспариваемыми положениями указанных нормативных правовых актов Республики Дагестан.
Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции Республики Дагестан оспариваемые заявителем нормативные положения.
Заслушав сообщение судьи-докладчика М.Ш.Кадимовой, объяснения заявителя М.И.Муртузалиевой, полномочного представителя Президента Республики Дагестан в Конституционном суде Республики Дагестан А.А.Халилова, представителя Народного Собрания Республики Дагестан Г.А.Алиевой, полномочного представителя Правительства Республики Дагестан в Конституционном суде Республики Дагестан С.Г.Мурадова, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный суд Республики Дагестан установил:
Гражданка М.И.Муртузалиева - педагогический работник-пенсионер, проработавшая и проживавшая в сельской местности более тридцати лет, просит проверить конституционность пункта 1 статьи 3 Закона Республики Дагестан от 30 декабря 2004 года № 64 "О мерах социальной поддержки по оплате жилых помещений и коммунальных услуг отдельным категориям граждан в сельской местности и поселках городского типа" и абзаца второго пункта 15 Порядка осуществления ежемесячной денежной выплаты по оплате жилого помещения и коммунальных услуг отдельным категориям граждан в Республике Дагестан, утвержденного постановлением Правительства Республики Дагестан от 28 января 2011 года № 20, считая, что оспариваемые положения противоречат Конституции Республики Дагестан, поскольку они не предусматривают сохранение мер социальной поддержки педагогическим работникам-пенсионерам, проработавшим и проживавшим в сельской местности и поселках городского типа не менее 10 лет, в случае их переезда на постоянное место жительства в город.
Полномочный представитель Президента Республики Дагестан в Конституционном суде Республики Дагестан А.А.Халилов, представитель Народного Собрания Республики Дагестан Г.А.Алиева, полномочный представитель Правительства Республики Дагестан в Конституционном суде Республики Дагестан С.Г.Мурадов не признали заявленных требований М.И.Муртузалиевой и просили Конституционный суд Республики Дагестан признать оспариваемые заявителем нормы соответствующими Конституции Республики Дагестан.
Согласно статье 67 Закона Республики Дагестан "О Конституционном суде Республики Дагестан" решение Конституционного суда Республики Дагестан должно основываться на материалах, исследованных в судебном заседании. Конституционный суд Республики Дагестан принимает решение по делу, оценивая как буквальный смысл рассматриваемого акта, так и смысл, придаваемый ему официальным и иным толкованием или сложившейся правоприменительной практикой, а также исходя из его места в системе правовых актов.
Конституционный суд Республики Дагестан принимает постановления только по предмету, указанному в обращении, и лишь в отношении той части акта, конституционность которой подвергается сомнению. Конституционный суд Республики Дагестан при принятии решения не связан основаниями и доводами, изложенными в обращении.
В соответствии со статьей 88 Закона Республики Дагестан "О Конституционном суде Республики Дагестан" жалоба на нарушение законом Республики Дагестан, иным нормативным правовым актом Республики Дагестан конституционных прав и свобод допустима, если:
1) закон Республики Дагестан, иной нормативный правовой акт Республики Дагестан затрагивает конституционные права и свободы граждан;
2) закон Республики Дагестан, иной нормативный правовой акт Республики Дагестан применен или подлежит применению в конкретном деле, рассмотрение которого завершено или начато в суде или ином органе, применяющем закон.
Из представленных документов следует, что гражданка М.И.Муртузалиева более 30 лет проработала педагогом в сельской местности и ей предоставлялись меры социальной поддержки, которые сохранялись и после выхода на пенсию. После переезда на постоянное место жительства в город ей некоторое время продолжали компенсировать расходы на отопление и освещение. С января 2011 года органы социальной защиты населения, к компетенции которых отнесено предоставление мер социальной поддержки отдельным категориям граждан, прекратили оказание мер социальной поддержки М.И.Муртузалиевой, обосновывая это тем, что положения нормативных актов Республики Дагестан не предусматривают предоставление таких мер в случае переезда педагога-пенсионера в город.
Таким образом, предметом рассмотрения по настоящему делу являются взаимосвязанные положения пункта 1 статьи 3 Закона Республики Дагестан от 30 декабря 2004 года № 64 "О мерах социальной поддержки по оплате жилых помещений и коммунальных услуг отдельным категориям граждан в сельской местности и поселках городского типа" и абзаца второго пункта 15 Порядка осуществления ежемесячной денежной выплаты по оплате жилого помещения и коммунальных услуг отдельным категориям граждан в Республике Дагестан, утвержденного постановлением Правительства Республики Дагестан от 28 января 2011 года № 20 в той мере, в какой указанными положениями не предусмотрено сохранение мер социальной поддержки за педагогическими работниками-пенсионерами, проработавшими и проживавшими в сельской местности и поселках городского типа не менее 10 лет, в случае их переезда на постоянное место жительства в город.
Конституция Республики Дагестан (статьи 3, 19) провозглашает, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства. Права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием.
На основании статьи 72 Конституции Российской Федерации защита прав и свобод человека и гражданина, а также общие вопросы образования, социальная защита, включая социальное обеспечение, являются предметом совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Из этого следует, что ответственность за состояние дел в указанных сферах возлагается не только на Российскую Федерацию, но и на каждый из ее субъектов, и что соответствующее регулирование должно осуществляться исходя из предписаний статьи 76 Конституции Российской Федерации, согласно которой по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации; законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (части 1, 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации и части 2 и 4 статьи 55 Конституции Республики Дагестан).
Предоставление жилищно-коммунальных льгот педагогическим работникам образовательных учреждений регулировалось нормативными правовыми актами государственных органов СССР. Как следует из преамбулы постановления ВЦИК и СНК РСФСР от 10 июня 1930 года "О льготах квалифицированным работникам в сельской местности и рабочих поселках" (утратило силу в связи с принятием Федерального закона от 6 мая 2003 года № 52-ФЗ), установление льгот для учителей сельских школ, в том числе бесплатное предоставление им жилого помещения с отоплением и освещением в сельской местности, было направлено на решение задач усиления и укрепления кадров сельских специалистов и привлечения на село новых квалифицированных работников.
Постановлением Совета Министров СССР от 4 апреля 1971 года № 255 "О некоторых мероприятиях по укреплению материально-технической базы общеобразовательных школ в сельской местности" была введена норма о сохранении за перешедшими на пенсию педагогическими работниками общеобразовательных школ всех типов права на бесплатные квартиры в сельской местности с отоплением и освещением, если общий стаж их работы в школах в сельской местности составлял не менее 10 лет. Принятыми позднее законодательными актами вновь закреплялось аналогичное положение: льготы педагогическим работникам, работающим в образовательных учреждениях, расположенных в сельской местности и поселках городского типа, при переходе их на пенсию сохранялись при наличии у них стажа педагогической работы не менее 10 лет и проживании в сельской местности (распоряжение Совета Министров от 28 апреля 1984 года № 813, постановление Госкомтруда СССР и Секретариата ВЦСПС от 28 мая 1985 года № 5/12-22).
Положения актов этих государственных органов, касающиеся предоставления жилищно-коммунальных льгот педагогическим работникам, сохраняли свое действие и применялись и после принятия в 1992 году Закона Российской Федерации "Об образовании", статьей 55 которого закреплялось право педагогических работников на бесплатную жилую площадь с отоплением и освещением в сельской местности, рабочих поселках и поселках городского типа.
Федеральный закон от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", принятый, согласно его преамбуле, в целях защиты прав и свобод граждан Российской Федерации на основе разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, решения задачи обеспечения конституционного принципа равенства прав и свобод человека и гражданина, повышения материального благосостояния граждан, приведения системы социальной защиты граждан, которые пользуются льготами и социальными гарантиями и которым предоставляются компенсации, в соответствие с принципами правового государства с социально ориентированной рыночной экономикой, предписал субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям при переходе к основанной на положениях данного Федерального закона системе социальной защиты граждан, предусматривающей замену основной части ранее предоставлявшихся им льгот в натуральной форме денежными выплатами, вводить эффективные правовые механизмы, обеспечивающие сохранение и возможное повышение ранее достигнутого уровня социальной защиты граждан с учетом специфики их правового, имущественного положения, а также других обстоятельств, реализовывать принципы поддержания доверия граждан к закону и действиям государства путем сохранения стабильного правового регулирования. Указанные нормы Федерального закона должны реализовываться в соответствии с положениями, закрепленными в преамбуле, и не могут использоваться для умаления прав и законных интересов человека и гражданина.
Часть 2 статьи 153 названного Федерального закона устанавливает, что при издании органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в связи с принятием данного Федерального закона нормативных правовых актов должны быть соблюдены следующие условия:
вновь устанавливаемые размеры и условия оплаты труда (включая надбавки и доплаты), размеры и условия выплаты пособий (в том числе единовременных) и иных видов социальных выплат, гарантии и компенсации отдельным категориям граждан в денежной форме не могут быть ниже размеров и условий оплаты труда (включая надбавки и доплаты), размеров и условий выплаты пособий (в том числе единовременных) и иных видов социальных выплат, гарантий и компенсаций в денежной форме, предоставлявшихся соответствующим категориям граждан по состоянию на 31 декабря 2004 года;
при изменении после 31 декабря 2004 года порядка реализации льгот и выплат, предоставлявшихся отдельным категориям граждан до указанной даты в натуральной форме, совокупный объем финансирования соответствующих льгот и выплат не может быть уменьшен, а условия предоставления ухудшены.
Федеральным законом от 29 декабря 2010 года № 439-ФЗ "О внесении изменений в статьи 52.2 и 55 Закона Российской Федерации "Об образовании" мера социальной поддержки педагогических работников образовательных учреждений, работающих и проживающих в сельской местности и поселках городского типа в виде предоставления бесплатной жилой площади с отоплением и освещением, заменена на предоставление им компенсации расходов на оплату жилых помещений, отопление и освещение.
В соответствии со статьей 3 данного Закона нормативные правовые акты Российской Федерации, нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, принимаемые во исполнение абзаца 3 пункта 5 статьи 55 Закона Российской Федерации от 10 июля 1992 года № 3266-1 "Об образовании", не могут снижать объем мер социальной поддержки, предоставляемых педагогическим работникам, проживающим и работающим в сельской местности, в поселках городского типа.
Федеральным законом от 26 декабря 2012 года № 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" также предусмотрено право педагогических работников, проживающих и работающих в сельских населенных пунктах, на компенсацию им расходов за оплату жилых помещений, отопления и освещения.
Во исполнение требований перечисленных федеральных законов принят Закон Республики Дагестан от 30 декабря 2004 года № 64 "О мерах по оплате жилых помещений и коммунальных услуг отдельным категориям граждан в сельской местности и поселках городского типа". Пунктом 1 статьи 3 данного Закона предусмотрено, что педагогические работники имеют право на компенсацию им расходов за оплату жилых помещений, отопления и освещения. Право на предоставление компенсации расходов на оплату жилых помещений, отопления и освещения сохраняется за педагогическими работниками-пенсионерами, проживающими в сельской местности и поселках городского типа, если общий стаж работы педагогических работников в образовательных учреждениях, расположенных в сельской местности и поселках городского типа, составляет не менее 10 лет и на момент выхода на пенсию они имели право на указанные меры социальной поддержки.
В соответствии с Законом Республики Дагестан от 30 декабря 2004 года № 64 было принято постановление Правительства Республики Дагестан от 28 января 2011 года № 20 "Об утверждении Порядка осуществления ежемесячной денежной выплаты по оплате жилого помещения и коммунальных услуг отдельным категориям граждан в Республике Дагестан", абзацем вторым пункта 15 которого предусмотрено аналогичное положение.
Проанализировав положения федерального и республиканского законодательства в сфере оказания мер социальной поддержки отдельным категориям граждан, Конституционный суд Республики Дагестан пришел к выводу о том, что законодательство Российской Федерации и Республики Дагестан и ранее не предусматривало оказание мер социальной поддержки педагогам-пенсионерам в случае их переезда на постоянное место жительства в город. Право на сохранение мер социальной поддержки, которыми пользовался педагогический работник в период работы на селе, после его выхода на пенсию законодатель всегда увязывал с обязательным условием - проживанием в сельской местности. Из изложенного следует, что Конституционный суд Республики Дагестан не может согласиться с утверждением гражданки М.И.Муртузалиевой о том, что оспариваемые ею положения нормативных правовых актов отменяют социальные льготы ветеранам-педагогам, которые проработали более 30-40 лет в сельской местности и переехали на постоянное место жительства в город, и ухудшают уровень социальной защиты указанной категории работников.
Вопросы проверки положений нормативных правовых актов, регулирующих предоставление мер социальной поддержки по оплате жилья и коммунальных услуг отдельным категориям граждан (в том числе педагогам-пенсионерам), работающих и проживающих в сельской местности и поселках городского типа, неоднократно становились предметом рассмотрения в Конституционном Суде Российской Федерации, судах общей юрисдикции и в Конституционном суде Республики Дагестан.
Из выработанных правовых позиций указанных органов судебной власти следует, что субъекты Российской Федерации в рамках реализации полномочий совместного ведения по самостоятельному регулированию вопросов, связанных с оказанием мер социальной поддержки педагогическим работникам, проживающим и работающим в образовательных учреждениях сельской местности и поселках городского типа, не могут допускать ухудшения достигнутого уровня их социальной защиты. В то же время органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе устанавливать за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации дополнительные меры социальной поддержки для отдельной категории граждан вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 24 мая 2001 года № 8-П, от 26 декабря 2002 года № 17-П, от 29 января 2004 года № 2-П, от 23 апреля 2004 года № 9-П, от 15 ноября 2011 г. № 24-П, определения Конституционного Суда Российской Федерации от 4 декабря 2003 года № 415-О, от 4 апреля 2006 года № 89-О, от 8 февраля 2007 года № 321-О-П, от 4 декабря 2007 г. № 958-О-О, от 4 декабря 2007 г. № 959-О-О, от 8 февраля 2007 года № 322-О-П, от 2 апреля 2009 г. № 553-О-П, от 1 марта 2010 г. № 240-О-О, определения Верховного Суда Российской Федерации от 4 октября 2006 г. № 51-Г06-23, от 24 января 2007 г. № 71-Г06-36, от 1 апреля 2009 г. № 59-Г09-3, постановление Конституционного суда Республики Дагестан от 2 октября 2013 г. № 2-П).
Исходя из изложенного и руководствуясь статьей 65, частями 1 и 2 статьи 66, частями 1, 2, 3 и 4 статьи 67, частями 1 и 3 статьи 68, статьями 72 и 91 Закона Республики Дагестан "О Конституционном суде Республики Дагестан", Конституционный суд Республики Дагестан постановил:
1. Признать пункт 1 статьи 3 Закона Республики Дагестан от 30 декабря 2004 пода № 64 "О мерах социальной поддержки по оплате жилых помещений и коммунальных услуг отдельным категориям граждан в сельской местности и поселках городского типа" и абзац второй пункта 15 Порядка осуществления ежемесячной денежной выплаты по оплате жилого помещения и коммунальных услуг отдельным категориям граждан в Республике Дагестан, утвержденного постановлением Правительства Республики Дагестан от 28 января 2011 года № 20, в той мере, в какой указанные положения не предусматривают сохранение мер социальной поддержки педагогам-пенсионерам, проработавшим и проживавшим в сельской местности и поселках городского типа не менее десяти лет, в случае их переезда на постоянное место жительства в город не противоречащими Конституции Республики Дагестан, поскольку установление таких и иных дополнительных мер социальной поддержки отдельным категориям граждан является не обязанностью, а правом законодателя Республики Дагестан и может быть осуществлено за счет средств бюджета Республики Дагестан при наличии возможности.
2. Настоящее постановление окончательно, обжалованию не подлежит, не может быть пересмотрено иным судом, вступает в законную силу немедленно после его провозглашения, действует непосредственно и не требует подтверждения другим органом и должностными лицами.
3. Согласно статье 71 Закона Республики Дагестан "О Конституционном суде Республики Дагестан" настоящее постановление подлежит опубликованию в газете "Дагестанская правда" и в "Собрании законодательства Республики Дагестан".

Конституционный суд
Республики Дагестан


------------------------------------------------------------------