ВЕРХОВНЫЙ СУД РЕСПУБЛИКИ ДАГЕСТАН

РЕШЕНИЕ
от 27 марта 2013 г. № 3-7/2013

Верховный суд Республики Дагестан в составе:
судьи Верховного суда Республики Дагестан Абдулхалимова М.М.,
при секретаре Гаджиевой Г.Д.-Г.,
с участием прокурора Алиевой Ф.Д.,
рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению прокурора Республики Дагестан о признании недействующей со дня принятия части 10 статьи 19 Закона Республики Дагестан от 29 декабря 2003 года № 45 "О земле", установил:
25 декабря 2003 года Народным Собранием Республики Дагестан принят Закон Республики Дагестан "О земле" (далее - Закон Республики Дагестан или Закон о земле).
29 декабря 2003 года Закон о земле № 45 подписан Президентом Республики Дагестан и 30 декабря 2003 года вступил в законную силу со дня его первой официальной публикации в газете "Дагестанская правда", № 270-271, 30.12.2013.
В соответствии с частью 5 статьи 19 Закона о земле арендатор земельного участка, за исключением резидентов особых экономических зон - арендаторов земельных участков, вправе передать свои права и обязанности по договору аренды земельного участка третьему лицу, в том числе отдать арендные права земельного участка в залог и внести их в качестве вклада в уставный капитал хозяйственного товарищества или общества либо паевого взноса в производственный кооператив в пределах срока договора аренды земельного участка без согласия собственника земельного участка при условии его уведомления, если договором аренды земельного участка не предусмотрено иное.
Согласно части 6 статьи 19 Закона Республики Дагестан арендатор земельного участка, за исключением резидентов особых экономических зон - арендаторов земельных участков, имеет право передать арендованный земельный участок в субаренду в пределах срока договора аренды земельного участка без согласия собственника земельного участка при условии его уведомления, если договором аренды земельного участка не предусмотрено иное.
В силу пункта 9 статьи 19 Закона о земле при аренде земельного участка, находящегося в собственности Республики Дагестан или муниципальной собственности, на срок более чем пять лет арендатор земельного участка имеет право, если иное не установлено федеральными законами, в пределах срока договора аренды земельного участка передавать свои права и обязанности по этому договору третьему лицу, в том числе права и обязанности, указанные в пунктах 5 и 6 настоящей статьи, без согласия собственника земельного участка при условии его уведомления.
Пунктом 10 статьи 19 Закона о земле предусмотрено, что права и обязанности, указанные в пунктах 5, 6 и 9 настоящей статьи, не распространяются на земли отгонного животноводства.
Прокурор Республики Дагестан обратился в суд с заявлением о признании пункта 10 статьи 19 Закона Республики Дагестан недействующим по мотиву его противоречия требованиям федерального законодательства.
В обоснование своих требований прокурором указано, что вопросы разграничения полномочий Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в области земельных отношений урегулированы Земельным кодексом Российской Федерации, в соответствии с которым установление ограничений прав арендаторов земельных участков относится к исключительному полномочию Российской Федерации. Устанавливая такие ограничения прав арендаторов земельных участков в ряде федеральных законов, федеральным законодателем не установлены какие-либо ограничения, касающиеся определенно всех арендаторов земельных участков из состава земель отгонного животноводства. Таким образом, устанавливая в оспариваемом положении Закона о земле ограничения прав арендаторов земель отгонного животноводства, Народное Собрание Республики Дагестан вышло за пределы своих полномочий в области земельных отношений.
В судебном заседании прокурор отдела прокуратуры Республики Дагестан Алиева Ф.Д. заявление поддержала и просила его удовлетворить по изложенным в нем основаниям.
В письменных возражениях на заявление Народного Собрания Республики Дагестан содержится просьба об отказе в удовлетворении заявления прокурора. В обоснование возражений указано, что доводы заявления не основаны на комплексном анализе правового регулирования земельных отношений, из которого вытекает наличие у субъектов Российской Федерации возможности самостоятельного регулирования и установления особого правового режима использования земель отгонного животноводства. Оспариваемая прокурором норма Закона о земле принята в соответствии с положениями Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и Земельного кодекса Российской Федерации, в соответствии с которыми у Республики Дагестан, как субъекта Российской Федерации, на территории которого проживают коренные малочисленные народы, имеется право устанавливать особый правовой режим использования земли. В отношении земель отгонного животноводства такой особый правовой режим использования установлен Законом Республики Дагестан "О статусе земель отгонного животноводства в Республике Дагестан", в связи с чем оспариваемым прокурором пунктом 10 статьи 19 Закона Республики Дагестан "О земле", регламентирующей вопросы, связанные с арендой земельных участков, определено, что на земли отгонного животноводства не распространяются права и обязанности, указанные в пунктах 5, 6 и 9 данной статьи.
Доводы возражений в судебном заседании поддержали представители заинтересованных лиц: Народного Собрания Республики Дагестан - Алиева Г.А. и Президента Республики Дагестан - Халилов А.А., просившие в удовлетворении заявления прокурора Республики Дагестан отказать.
Заслушав объяснения участвующих в деле лиц, исследовав материалы дела, обсудив доводы заявления прокурора Республики Дагестан и возражений заинтересованного лица на него, проверив и оценив содержание оспариваемой части нормативного правового акта, суд приходит к выводу о необходимости удовлетворения заявленных требований.
В соответствии с пунктом "в" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами отнесены к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Согласно части 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.
Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (ч. 5 ст. 76 Конституции Российской Федерации).
Согласно положениям части 1 статьи 2 Земельного кодекса Российской Федерации земельное законодательство, находясь в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, состоит из настоящего Кодекса, федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними законов субъектов Российской Федерации. Нормы земельного права, содержащиеся в других федеральных законах, законах субъектов Российской Федерации, должны соответствовать настоящему Кодексу.
В соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 9 Земельного кодекса Российской Федерации установление ограничений прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев, арендаторов земельных участков, а также ограничений оборотоспособности земельных участков относится к полномочиям Российской Федерации в области земельных отношений.
К полномочиям субъектов Российской Федерации в области земельных отношений согласно части 1 статьи 10 Земельного кодекса Российской Федерации относятся резервирование, изъятие, в том числе путем выкупа, земель для нужд субъектов Российской Федерации; разработка и реализация региональных программ использования и охраны земель, находящихся в границах субъектов Российской Федерации; иные полномочия, не отнесенные к полномочиям Российской Федерации или к полномочиям органов местного самоуправления.
В целях реализации предоставленных Республике Дагестан как субъекту Российской Федерации полномочий по регулированию земельных отношений Народным Собранием Республики Дагестан принят Закон о земле.
Согласно части 1 статьи 1 Закона о земле земельное законодательство Республики Дагестан основывается на Земельном кодексе Российской Федерации, федеральных законах и состоит из настоящего Закона и иных законов Республики Дагестан.
Одним из таких законов является Закон Республики Дагестан от 9 октября 1996 года № 18 "О статусе земель отгонного животноводства в Республике Дагестан" (далее - Закон о землях отгонного животноводства), в соответствии со статьей 1 которого к землям отгонного животноводства относятся земли, расположенные в исторически сложившихся границах Республики Дагестан, используемые для ведения отгонного животноводства и другого технологически связанного с ним сельскохозяйственного производства, а также земли, занятые государственными трассами скотопрогонов, выделенные в установленном порядке для передвижения скота, стоянок и выпаса по пути следования с летних пастбищ на зимние и обратно.
В силу статьи 3 Закона о землях отгонного животноводства последние являются собственностью Республики Дагестан, имеют особый статус и не подлежат приватизации. Управление и распоряжение землями отгонного животноводства осуществляется Правительством Республики Дагестан или уполномоченным им органом.
В связи с отсутствием в действующем земельном законодательстве Российской Федерации понятия "земли отгонного животноводства" как самостоятельной, имеющей обособленный правовой режим категории земель, указанные расположенные в границах Республики Дагестан и используемые для целей отгонного животноводства земли следует рассматривать как земли сельскохозяйственного назначения, что прямо предусмотрено статьей 2 Закона о землях отгонного животноводства, согласно которой в соответствии с целевым назначением земли отгонного животноводства относятся к категории земель сельскохозяйственного назначения.
Вопросы, связанные с арендой земельных участков, в том числе права арендаторов земельных участков, регулируются статьей 19 Закона о земле, положения частей 5, 6 и 9 которой, предоставляющие арендатору земельного участка (за исключением резидентов особых экономических зон - арендаторов земельных участков) право в пределах срока договора аренды земельного участка без согласия собственника земельного участка при условии его уведомления передать свои права и обязанности по договору аренды земельного участка третьему лицу, в том числе отдать арендные права земельного участка в залог и внести их в качестве вклада в уставной капитал хозяйственного товарищества или общества либо паевого взноса в производственный кооператив, а также передать арендованный земельный участок в субаренду (если иное не предусмотрено договором аренды земельного участка, а при аренде земельных участков, находящихся в собственности Республики Дагестан или муниципальной собственности и заключенных на срок более чем 5 лет - если иное не установлено федеральными законами), полностью повторяют положения частей 5, 6 и 9 статьи 22 Земельного кодекса Российской Федерации.
Вместе с тем пунктом 10 статьи 19 Закона о земле установлено, что права и обязанности, указанные в пунктах 5, 6 и 9 настоящей статьи, не распространяются на земли отгонного животноводства, чем установлено ограничение прав арендаторов земельных участков из состава земель сельскохозяйственного назначения, используемых для целей отгонного животноводства, по передаче своих прав и обязанностей по договору аренды земельного участка третьим лицам и передаче земельного участка в субаренду без согласия собственника земельного участка при условии его уведомления и при условии отсутствия запрета на такую передачу в договоре аренды или в федеральном законодательстве.
При этом, как обоснованно указано в заявлении прокурора, федеральным законодателем, к исключительным полномочиям которого в силу пункта 2 части 1 статьи 9 Земельного кодекса Российской Федерации относится установление ограничений прав арендаторов земельных участков, каких-либо ограничений прав арендаторов земельных участков из состава земель сельскохозяйственного назначения, используемых для целей отгонного животноводства, не устанавливалось.
В этой связи суд считает обоснованными доводы заявления прокурора о том, что оспариваемая им часть Закона о земле принята Народным Собранием Республики Дагестан за пределами предоставленных полномочий в области регулирования земельных отношений.
Согласно части 3 статьи 246 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении и разрешении дел, возникающих из публичных правоотношений, суд не связан основаниями и доводами заявленных требований.
По мнению суда, по делу имеется иное, помимо необоснованного ограничения прав арендаторов земельных участков, не указанное в заявлении прокурора основание для признания оспариваемой нормы Закона о земле недействующей.
Согласно части 1 статьи 27 Земельного кодекса Российской Федерации оборот земельных участков осуществляется в соответствии с гражданским законодательством и настоящим Кодексом.
В соответствии с частью 3 статьи 129 Гражданского кодекса Российской Федерации земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах.
В силу части 3 статьи 27 Земельного кодекса Российской Федерации содержание ограничений оборота земельных участков устанавливается настоящим Кодексом, федеральными законами.
Части 4 и 5 статьи 27 Земельного кодекса Российской Федерации, содержащие перечни земельных участков, изъятых из оборота и ограниченных в обороте, не содержат указания на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения, используемые для целей отгонного животноводства.
Согласно части 6 статьи 27 Земельного кодекса Российской Федерации оборот земель сельскохозяйственного назначения регулируется Федеральным законом "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения".
В соответствии с частью 1 статьи 1 Федерального закона от 24 июля 2002 года № 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" настоящий Федеральный закон регулирует отношения, связанные с владением, пользованием, распоряжением земельными участками из земель сельскохозяйственного назначения, устанавливает правила и ограничения, применяемые к обороту земельных участков и долей в праве общей собственности на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения, - сделкам, результатом совершения которых является возникновение или прекращение прав на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения и доли в праве общей собственности на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения, определяет условия предоставления земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в государственной или муниципальной собственности, а также изъятия их в государственную или муниципальную собственность.
В силу части 2 статьи 1 указанного выше Федерального закона от 24 июля 2002 года № 101-ФЗ правовое регулирование отношений в области оборота земельных участков и долей в праве общей собственности на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения осуществляется Конституцией Российской Федерации, Земельным кодексом Российской Федерации, Гражданским кодексом Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, а также принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и законами субъектов Российской Федерации.
Принятие субъектами Российской Федерации законов и иных нормативных правовых актов, содержащих дополнительные правила и ограничения оборота земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, не допускается (часть 5 статьи 1 Федерального закона "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" от 24 июля 2002 года № 101-ФЗ).
В Республике Дагестан отношения, связанные с владением, пользованием и распоряжением земельными участками из земель сельскохозяйственного назначения, регулируются Законом Республики Дагестан от 29 декабря 2003 года № 46 "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения в Республике Дагестан".
Федеральный закон от 24 июля 2002 года № 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" и Закон Республики Дагестан от 29 декабря 2003 года № 46 "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения в Республике Дагестан", предусматривающие аренду земельных участков в качестве одного из способов оборота земли сельскохозяйственного назначения, не предусматривают каких-либо ограничений по обороту таких земельных участков, используемых для целей отгонного животноводства, путем их передачи арендаторами в субаренду или путем передачи ими своих прав и обязанностей по договору аренды другим лицам.
С учетом изложенного суд приходит к выводу о том, что, установив в части 10 статьи 19 Закона о земле ограничения по передаче земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, используемых для целей отгонного животноводства, в субаренду, а также по передаче арендаторами прав и обязанностей по договору аренды таких земельных участков третьим лицам, Народное Собрание Республики Дагестан не только ограничило права арендаторов указанных земельных участков, но и в нарушение требований части 5 статьи 1 Федерального закона от 24 июля 2002 года № 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" установило дополнительные, не предусмотренные федеральным законодательством ограничения оборота земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения.
Доводы возражений заинтересованного лица о наличии у Республики Дагестан, как субъекта Российской Федерации, на территории которого проживают коренные малочисленные народы, права устанавливать особый правовой режим использования земель отгонного животноводства, в том числе путем установления ограничений по передаче земельных участков из земель отгонного животноводства в субаренду и по передаче арендаторами своих прав и обязанностей по договорам аренды третьим лицам, суд считает необоснованными.
Ссылка в возражениях заинтересованного лица в подтверждение указанных доводов на принятие оспариваемой прокурором нормы Закона о земле в соответствии с положениями части 3 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации и части 3 статьи 85 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" свидетельствует о неправильном толковании законодательства, регулирующего земельные отношения.
Так, в соответствии с частью 3 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Российской Федерации и этнических общностей в случаях, предусмотренных федеральными законами, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, может быть установлен особый правовой режим использования земель указанных категорий.
Согласно части 2 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий.
Таким образом, установление особого правового режима использования земли подразумевает установление каких-либо особенностей разрешенного использования земли исходя из ее целевого назначения и принадлежности к одной из перечисленных в части 1 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации категорий, но не предполагает установления особенностей оборота земли и ограничения прав участников земельных отношений, связанных с оборотом земельных участков.
Отсутствие у Республики Дагестан как субъекта Российской Федерации права устанавливать ограничения, связанные с оборотом земель сельскохозяйственного назначения, используемых для целей отгонного животноводства, подтверждается в том числе фактом принятия Народным Собранием Республики Дагестан постановления от 25 апреля 2012 года № 305-V НС "О внесении в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации в порядке законодательной инициативы проекта Федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения".
Так, согласно внесенному Народным Собранием Республики Дагестан законопроекту предлагается в том числе внесение в пункт 5 статьи 1 Федерального закона "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" изменений, предполагающих предоставление субъектам Российской Федерации права принимать законы и иные нормативные правовые акты, содержащие дополнительные правила и ограничения оборота земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, используемых в целях отгонного животноводства, в том числе отгонных пастбищ.
Также необоснованной является ссылка возражений на положения части 3 статьи 85 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", которые, предусматривая необходимость учета законодательства субъекта Российской Федерации, регулирующего порядок определения территорий и использования земель в целях отгонного животноводства, при установлении территорий и границ муниципальных образований, не свидетельствуют о наличии у субъектов Российской Федерации полномочий по установлению ограничений прав участников земельных отношений и ограничений оборотоспособности земель сельскохозяйственного назначения, используемых для целей отгонного животноводства.
В соответствии с частью 2 статьи 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.
На основании вышеизложенного заявление прокурора Республики Дагестан подлежит удовлетворению путем признания части 10 статьи 19 Закона Республики Дагестан от 29 декабря 2003 года № 45 "О земле" недействующей со дня ее принятия.
В соответствии с частью 3 статьи 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации и статьей 35 Закона Российской Федерации от 27 декабря 1991 года № 2124-1 "О средствах массовой информации" настоящее решение суда или сообщение о нем после вступления решения в законную силу подлежит опубликованию в печатном издании, в котором был официально опубликован Закон о земле.
С учетом изложенного и руководствуясь ст. 194-199, 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, Верховный суд Республики Дагестан решил:
заявление прокурора Республики Дагестан удовлетворить.
Признать недействующей со дня принятия часть 10 статьи 19 Закона Республики Дагестан от 29 декабря 2003 года № 45 "О земле".
На решение могут быть поданы апелляционные жалобы, представление в Судебную коллегию по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации через Верховный суд Республики Дагестан в течение месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.
В окончательной форме решение суда принято 29 марта 2013 года.

Судья Верховного Суда
Республики Дагестан
М.АБДУЛХАЛИМОВ


------------------------------------------------------------------