ВЕРХОВНЫЙ СУД РЕСПУБЛИКИ ДАГЕСТАН

Именем Российской Федерации

РЕШЕНИЕ
от 6 марта 2013 г. № 3-5/2013

Верховный суд Республики Дагестан в составе:
судьи Верховного суда Республики Дагестан Абдулхалимова М.М.,
при секретаре Гаджиевой Г.Д.-Г.,
с участием прокурора Магомедэминова М.А.,
рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению заместителя прокурора Республики Дагестан о признании недействующим со дня принятия постановления Правительства Республики Дагестан от 3 мая 2012 года № 139 "Об утверждении республиканской целевой программы "Развитие сети дошкольных образовательных учреждений в Республике Дагестан на 2012-2016 годы",

установил:

3 мая 2012 года Правительством Республики Дагестан принято постановление № 139 "Об утверждении республиканской целевой программы "Развитие сети дошкольных образовательных учреждений в Республике Дагестан на 2012-2016 годы" (далее - Постановление, Программа), опубликованное в печатном издании "Собрание законодательства Республики Дагестан", 15.05.2012, № 9, ст. 376.
Заместитель прокурора Республики Дагестан обратился в Верховный суд Республики Дагестан с заявлением о признании Постановления недействующим со дня принятия ввиду его несоответствия требованиям бюджетного законодательства.
В обоснование заявленных требований указано, что в соответствии с действующим законодательством утвержденная Программа, как рассчитанная на период от 3 до 5 лет, является среднесрочной, в связи с чем полномочия по ее утверждению принадлежат Народному Собранию Республики Дагестан. В этой связи оспариваемое Постановление принято Правительством Республики Дагестан за пределами предоставленных полномочий, к которым отнесено утверждение долгосрочных целевых программ, рассчитанных на период от 5 до 10 и более лет. В нарушение установленного порядка проект Программы не был представлен в Народное Собрание Республики Дагестан до даты внесения проекта закона о республиканском бюджете на очередной финансовый год и плановый период, т.е. не позднее 1 ноября года, предшествующего очередному финансовому году. В результате, учитывая, что Программа была утверждена только 3 мая 2012 года, т.е. спустя четыре месяца после принятия бюджета Республики Дагестан на 2012 год, последним какое-либо финансирование мероприятий Программы не предусмотрено, чем нарушается целостность и последовательность реализации программных мероприятий.
В судебном заседании прокурор отдела прокуратуры Республики Дагестан Магомедэминов М.А. заявление поддержал и просил его удовлетворить по изложенным в нем основаниям.
В письменных возражениях на заявление Министерства юстиции Республики Дагестан, уполномоченного представлять интересы Правительства Республики Дагестан, - заинтересованного лица по делу, содержится просьба об отказе в удовлетворении заявления прокурора. В обоснование возражений указано, что оспариваемая Программа, рассчитанная на 5 лет, является долгосрочной целевой программой, реализуемой за счет средств бюджета Республики Дагестан, полномочия по утверждению которой в соответствии с действующим бюджетным законодательством принадлежат высшему исполнительному органу государственной власти субъекта Российской Федерации. Предусмотренные Законом Республики Дагестан от 11 октября 2010 года № 53 "О стратегическом планировании в Республике Дагестан" понятия "среднесрочный период" и "долгосрочный период" применяются в отношении прогнозов социально-экономического развития Республики Дагестан и неприменимы в отношении республиканских целевых программ, разделение которых на виды по срочности действующим законодательством не предусмотрено. В этой связи оспариваемое Постановление принято Правительством Республики Дагестан в пределах предоставленных полномочий. Довод заявления о том, что принятая Правительством Республики Дагестан Программа подлежала утверждению законодательным актом Народного Собрания Республики Дагестан, основан на ошибочном отождествлении понятий "программа социально-экономического развития" и "республиканская целевая программа", являющихся различными документами стратегического планирования. Оспариваемым Постановлением предусматривалось строительство в 2012 году дошкольных образовательных учреждений в шести муниципальных образованиях Республики Дагестан на общую сумму <.> руб. При этом в бюджете Республики Дагестан на 2012 год были заложены денежные средства на строительство дошкольных образовательных учреждений в тех же населенных пунктах республики в объемах, указанных в Программе. Таким образом, запланированные Программой на 2012 год мероприятия вошли в состав республиканской инвестиционной программы, финансирование которой было предусмотрено республиканским бюджетом в 2012 году, что не противоречит требованиям бюджетного законодательства Российской Федерации, а само принятие Программы не потребовало дополнительных расходов из бюджета Республики Дагестан, поскольку указанные расходы уже были предусмотрены.
Доводы возражений в судебном заседании поддержал представитель Правительства Республики Дагестан Курбаналиев Ю.М., просивший в удовлетворении заявления заместителя прокурора Республики Дагестан отказать.
Заслушав объяснения участвующих в деле лиц, исследовав материалы дела, обсудив доводы заявления и возражений на него, проверив и оценив содержание оспариваемого нормативного правого акта, суд приходит к выводу о необходимости отказа в удовлетворении заявленных требований.
В силу абзаца 1 статьи 84 Конституции Республики Дагестан Правительство Республики Дагестан является постоянно действующим высшим исполнительным органом государственной власти Республики Дагестан.
Статьей 21 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ определены основные полномочия высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации.
В соответствии с пунктом "з" части 2 статьи 21 указанного Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации, помимо указанных в настоящей статье полномочий, осуществляет иные полномочия, установленные федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта Российской Федерации, а также соглашениями с федеральными органами исполнительной власти, предусмотренными статьей 78 Конституции Российской Федерации.
Согласно части 1 статьи 179 Бюджетного кодекса Российской Федерации долгосрочные целевые программы (подпрограммы), реализуемые за счет средств федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации, местного бюджета, утверждаются соответственно Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией муниципального образования.
С учетом изложенного суд приходит к выводу о том, что утверждение оспариваемой прокурором Программы, являющейся долгосрочной, рассчитанной на пять лет целевой программой, реализуемой за счет средств республиканского бюджета Республики Дагестан, было осуществлено Правительством Республики Дагестан в пределах предоставленных ему полномочий.
Довод заявления о том, что Программа, являясь среднесрочной, подлежала утверждению законодательным актом Народного Собрания Республики Дагестан, основан на неправильном толковании норм бюджетного законодательства и законодательства Республики Дагестан, регулирующего вопросы стратегического планирования социально-экономического развития Республики Дагестан и определяющего полномочия его участников.
В подтверждение вышеуказанного довода в заявлении содержатся ссылки на положения пункта 2 статьи 5 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ, согласно которому программы социально-экономического развития субъекта Российской Федерации утверждаются законом субъекта Российской Федерации, а также пункта 3 части 2 статьи 17 Закона Республики Дагестан от 11 октября 2010 года № 53 "О стратегическом планировании в Республике Дагестан" (далее - Закон о стратегическом планировании), в силу которого утверждение программы социально-экономического развития Республики Дагестан на среднесрочный период относится к полномочиям Народного Собрания Республики Дагестан в сфере стратегического планирования.
В этой связи суд считает обоснованными возражения заинтересованного лица о том, что доводы прокурора основаны на ошибочном отождествлении понятий "программа социально-экономического развития" и "республиканская целевая программа", являющихся различными документами стратегического планирования.
Так, в соответствии с пунктом 7 статьи 1 Закона о стратегическом планировании под программой социально-экономического развития Республики Дагестан на среднесрочный период понимается комплексная система целевых ориентиров социально-экономического развития Республики Дагестан и планируемых эффективных путей и способов достижения указанных ориентиров.
Аналогичное определение понятию "программа социально-экономического развития Республики Дагестан" содержится в части 3 статьи 1 Закона Республики Дагестан "О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Республики Дагестан" от 12 марта 1998 года № 8 (далее - Закон о государственном прогнозировании), определяющего цели и содержание системы государственных прогнозов социально-экономического развития Республики Дагестан и программ социально-экономического развития Республики Дагестан, а также общий порядок разработки указанных прогнозов и программ.
Под республиканской целевой программой Закон о стратегическом планировании понимает увязанный по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления комплекс научно-исследовательских, опытно-конструкторских, производственных, социально-экономических, организационно-хозяйственных и других мероприятий, обеспечивающих эффективное решение проблем по приоритетным направлениям социально-экономической политики (пункт 8 статьи 1).
В соответствии с частью 8 статьи 4 Закона о государственном прогнозировании и частью 4 статьи 8 Закона о стратегическом планировании программа социально-экономического развития Республики Дагестан на среднесрочную перспективу (среднесрочный период), одобренная Правительством Республики Дагестан, вносится Президентом Республики Дагестан в Народное Собрание и утверждается Законом Республики Дагестан.
Порядок разработки программ социально-экономического развития Республики Дагестан на среднесрочную перспективу определяется Правительством Республики Дагестан (часть 6 статьи 4 Закона о государственном прогнозировании; часть 3 статьи 8 Закона о стратегическом планировании).
Во исполнение вышеуказанных положений законов Правительством Республики Дагестан постановлением от 11 ноября 2011 года № 397 утвержден Порядок разработки программы социально-экономического развития Республики Дагестан на среднесрочный период, регламентирующий процесс разработки, утверждения, мониторинга реализации и корректировки программы социально-экономического развития Республики Дагестан на среднесрочный период.
Согласно пункту 1.4 указанного выше Порядка программа социально-экономического развития Республики Дагестан на среднесрочный период является основой для подготовки проектов республиканского бюджета Республики Дагестан, республиканских целевых программ и мероприятий в рамках федеральных целевых программ.
Таким образом, анализ действующего законодательства свидетельствует о том, что программа социально-экономического развития Республики Дагестан на среднесрочный период и республиканская целевая программа являются самостоятельными, отличающимися друг от друга документами стратегического планирования, что нашло свое законодательное закрепление в статье 4 Закона о стратегическом планировании (пункты 4 и 6).
В этой связи утверждение оспариваемой прокурором Программы, являющейся республиканской целевой программой, а не программой социально-экономического развития Республики Дагестан на среднесрочный период, в силу действующего бюджетного законодательства не относится к полномочиям Народного Собрания Республики Дагестан, а входит в компетенцию Правительства Республики Дагестан.
Также необоснованными суд находит доводы заявления прокурора об утверждении Правительством Республики Дагестан Программы за пределами своей компетенции в силу того, что Программа носит не долгосрочный, а среднесрочный характер.
Указанный довод противоречит положениям Закона о стратегическом планировании, из содержания которого следует, что понятия "среднесрочный период (перспектива)", т.е. период от 3 до 5 лет, и "долгосрочный период (перспектива)", т.е. период от 5 до 10 и более лет, применяются в отношении таких документов стратегического планирования как стратегия социально-экономического развития Республики Дагестан, прогноз социально-экономического развития Республики Дагестан и программа социально-экономического развития Республики Дагестан (пункты 1, 3 и 4 статьи 4, статья 5, часть 1 статьи 7, часть 1 статьи 8 Закона о стратегическом планировании), тогда как в отношении республиканских целевых программ указанные понятия по смыслу закона не применяются.
При этом, как правильно указанно в возражениях заинтересованного лица на заявление, Закон о стратегическом планировании не предусматривает разделения республиканских целевых программ на виды исходя из сроков их реализации, а подразделяет их в зависимости от уровней и спектра решаемых задач на комплексные, отраслевые и ведомственные целевые программы (статья 10 Закона).
В соответствии с абзацем 2 части 1 статьи 179 Бюджетного кодекса Российской Федерации сроки реализации долгосрочных целевых программ определяются соответственно Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией муниципального образования в устанавливаемом ими порядке.
Таким образом, определение сроков реализации долгосрочных целевых программ также входит в компетенцию исполнительного органа, уполномоченного на принятие долгосрочной целевой программы, а сами сроки устанавливаются исходя из постановленных целей и задач принимаемой программы, этапов ее реализации, объемов и источников финансирования и иных факторов.
Согласно части 1 статьи 10 Закона о стратегическом планировании республиканские долгосрочные целевые программы разрабатываются в соответствии с приоритетами социально-экономического развития, определенными программой развития Республики Дагестан.
Порядок принятия решений о разработке, формировании, реализации и об оценке эффективности республиканских целевых программ устанавливается Правительством Республики Дагестан (часть 3 статьи 10 Закона о стратегическом планировании).
Постановлением Правительства Республики Дагестан от 7 мая 2008 года № 141а утвержден Порядок принятия решений о разработке, формировании и реализации республиканских целевых программ, в соответствии с разделом V которого целевые программы и подпрограммы утверждаются Народным Собранием Республики Дагестан.
Вместе с тем, указанный порядок утверждения республиканских целевых программ, предусмотренный постановлением Правительства Республики Дагестан от 7 мая 2008 года № 141а, на который в судебном заседании ссылался прокурор в обоснование заявленных требований, не свидетельствует о нарушении Правительством Республики Дагестан компетенции при принятии оспариваемого Постановления, поскольку данный порядок противоречит положениям федерального законодательства, имеющего большую юридическую силу, а именно положениям статьи 179 Бюджетного кодекса Российской Федерации.
С учетом изложенного суд приходит к выводу о том, что доводы заявления прокурора о принятии Правительством Республики Дагестан оспариваемого Постановления за пределами предоставленных полномочий не нашли своего подтверждения в ходе судебного разбирательства.
Кроме того, суд считает необоснованными доводы заявления об отсутствии финансового обеспечения предусмотренных Программой мероприятий.
В подтверждение указанного довода в заявлении содержится ссылка на положение части 3 статьи 38 Закона Республики Дагестан от 06.06.2005 № 23 "О бюджетном процессе и межбюджетных отношениях в Республике Дагестан", согласно которой проекты республиканских целевых программ, намечаемых к финансированию за счет средств республиканского бюджета, должны быть представлены в Народное Собрание Республики Дагестан не позднее даты внесения проекта закона о республиканском бюджете в Народное Собрание Республики Дагестан.
Учитывая, что в соответствии со статьей 42 указанного выше Закона Республики Дагестан от 06.06.2005 № 23 проект закона Республики Дагестан о республиканском бюджете на очередной финансовый год и плановый период подлежит внесению на рассмотрение Народного Собрания Республики Дагестан не позднее 1 ноября года, предшествующего очередному финансовому году, а также ссылаясь на факт утверждения Правительством Республики Дагестан оспариваемой Программы только 3 мая 2012 года, прокурор в заявлении указывает, что в республиканском бюджете Республики Дагестан на 2012 год, принятом Законом Республики Дагестан № 85 от 27 декабря 2011 года, денежные средства на финансирование Программы не заложены, что, по мнению прокурора, свидетельствует о принятии Программы в отсутствие предусмотренного в бюджете финансирования, нарушает целостность и последовательность реализации программных мероприятий.
Указанный довод также не нашел своего подтверждения в ходе судебного разбирательства.
Как обоснованно указано в возражениях заинтересованного лица на заявление прокурора, требования статьи 38 Закона Республики Дагестан от 06.06.2005 № 23 "О бюджетном процессе и межбюджетных отношениях в Республике Дагестан" о необходимости внесения проекта республиканской целевой программы в Народное Собрание Республики Дагестан не позднее даты внесения в Народное Собрание Республики Дагестан проекта закона о республиканском бюджете на очередной финансовый год вытекают из необходимости выполнения норм бюджетного законодательства в части недопущения принятия новых видов расходных обязательств без установления источников их покрытия.
Аналогичные цели преследовались федеральным законодателем, закрепившим в абзаце 2 части 2 статьи 179 Бюджетного кодекса Российской Федерации, что долгосрочные целевые программы, предлагаемые к финансированию начиная с очередного финансового года, подлежат утверждению соответственно Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией муниципального образования не позднее одного месяца до дня внесения проекта закона (решения) о соответствующем бюджете в законодательный (представительный) орган.
В соответствии с Перечнем мероприятий Программы в 2012 году Правительством Республики Дагестан было запланировано осуществление строительства дошкольных образовательных учреждений на общую сумму <.> руб., в том числе - в сел. Каякент Каякентского района на сумму <.> руб., в сел. Султан-Янги-Юрт Кизилюртовского района на сумму <.> руб., в сел. Терекли-Мектеб Ногайского района на сумму <.> руб., в сел. Мишлеш Рутульского района на сумму <.> руб., в сел. Цуриб Чародинского района на сумму <.> руб. и в сел. Н.Урада Шамильского района на сумму <.> руб. (пункты 17, 18, 27, 28, 40 и 41 приложения № 1 к Программе).
Как правильно указывается в заявлении прокурора, Закон Республики Дагестан от 27 декабря 2011 года № 85 "О республиканском бюджете Республики Дагестан на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов" действительно не предусматривает финансирования республиканской целевой программы "Развитие сети дошкольных образовательных учреждений в Республике Дагестан на 2012-2016 годы", принятой Правительством Республики Дагестан 3 мая 2012 года, т.е. после утверждения республиканского бюджета Республики Дагестан на 2012 год.
Вместе с тем, частью 2 статьи 10 указанного выше Закона Республики Дагестан от 27 декабря 2011 года № 85 в составе республиканского бюджета Республики Дагестан на 2012 год утверждены ассигнования на реализацию Республиканской инвестиционной программы по перечню строек и объектов, в состав которых вошли объекты дошкольных образовательных учреждений в сел. Каякент Каякентского района на сумму <.> руб., в сел. Султан-Янги-Юрт Кизилюртовского района на сумму <.> руб., в сел. Терекли-Мектеб Ногайского района на сумму <.> руб., в сел. Мишлеш Рутульского района на сумму <.> руб., в сел. Цуриб Чародинского района на сумму <.> руб. и в сел. Н.Урада Шамильского района на сумму <.> руб. (таблица 1 приложения № 12 к Закону Республики Дагестан от 27 декабря 2011 года № 85).
Таким образом, как следует из материалов дела, в Перечень мероприятий оспариваемой прокурором Программы на 2012 год вошли мероприятия по строительству тех объектов дошкольных образовательных учреждений и в тех объемах денежных средств, финансирование строительства которых было предусмотрено республиканским бюджетом Республики Дагестан на 2012 год в рамках Республиканской инвестиционной программы.
Денежные средства на реализацию Программы предусмотрены в составе бюджетных ассигнований республиканского бюджета Республики Дагестан на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов, утвержденного Законом Республики Дагестан от 28 декабря 2012 года № 101 в размере <.> руб. на 2013 и 2014 годы соответственно, что менее запланированного Программой объема финансирования в 2013 году размере <.> руб. и в 2014 году в размере <.> руб. (приложения № 10 и № 11 к Закону Республики Дагестан от 28 декабря 2012 года № 101).
Следовательно, как установлено судом в ходе рассмотрения дела, финансирование всех мероприятий, запланированных Программой к реализации в 2012 году, было предусмотрено республиканским бюджетом Республики Дагестан на 2012 год в полном объеме. Финансирование мероприятий Программы в 2013 и 2014 годах также предусмотрено республиканским бюджетом Республики Дагестан на 2013 год и плановый период 2014 и 2015 годов в объемах, уточненных исходя из возможностей республиканского бюджета Республики Дагестан, что не противоречит положениям части 3 статьи 179 Бюджетного кодекса Российской Федерации, предусматривающей возможность сокращения с очередного финансового года бюджетных ассигнований на реализацию долгосрочных целевых программ.
В соответствии с частью 1 статьи 251 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами, а также прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части.
С заявлением о признании нормативного правового акта противоречащим закону полностью или в части в суд вправе обратиться Президент Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, законодательный (представительный) орган субъекта Российской Федерации, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации, орган местного самоуправления, глава муниципального образования, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом нарушена их компетенция (часть 2 статьи 251 ГПК РФ).
Таким образом, в предмет доказывания по делам об оспаривании нормативных правовых актов входит, помимо прочих обстоятельств, нарушение прав и свобод гражданина или организации, либо интересов Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования, либо компетенции Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, законодательного (представительного) органа власти субъекта Российской Федерации, высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, органа местного самоуправления или главы муниципального образования.
Рассмотрев материалы дела, суд приходит к выводу о том, что оспариваемая Программа, принятая Правительством Республики Дагестан в пределах своей компетенции, прав и свобод граждан и организаций, интересов Российской Федерации, Республики Дагестан как субъекта Российской Федерации или муниципальных образований не нарушает. Напротив, разработка и принятие Программы, а также реализация предусмотренных ею мероприятий, финансирование которых осуществлялось в 2012 году и предусмотрено в 2013 и 2014 годах республиканским бюджетом Республики Дагестан, направлено на обеспечение государственных гарантий доступности и качества дошкольного образования в Республике Дагестан, выполнение таких социально значимых задач как расширение в Республике Дагестан сети дошкольных образовательных учреждений, удовлетворение спроса населения республики на услуги дошкольного образования и повышение его качества.
С учетом вышеизложенного суд считает, что оспариваемое прокурором Постановление не противоречит федеральному законодательству, в связи с чем оснований для признания его недействующим не имеется.
Руководствуясь ст. ст. 194-199, 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, Верховный суд Республики Дагестан

решил:

в удовлетворении заявления заместителя прокурора Республики Дагестан о признании недействующим со дня принятия постановления Правительства Республики Дагестан от 3 мая 2012 года № 139 "Об утверждении республиканской целевой программы "Развитие сети дошкольных образовательных учреждений в Республике Дагестан на 2012-2016 годы" отказать.
На решение могут быть поданы апелляционные жалобы, представление в Судебную коллегию по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации через Верховный суд Республики Дагестан в течение месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.
В окончательной форме решение суда принято 11 марта 2013 года.

Судья Верховного суда
Республики Дагестан
М.АБДУЛХАЛИМОВ


------------------------------------------------------------------